2.3 Le déroulement de la planification

Le processus de planification a vocation à aider les parties prenantes à concevoir des programmes ou des projets qui abordent les vraies difficultés et qui s’attaquent à leurs véritables causes. C’est pourquoi les participants doivent entreprendre une analyse approfondie des problèmes et de la situation avant de préparer des objectifs ou de procéder à la planification d’un programme ou d’un projet. Une analyse des problèmes, parfois désignée comme une analyse causes-effets, constitue une exigence pour tous les programmes des Nations Unies et du PNUD. Pour les programmes mondiaux, régionaux ou nationaux, la définition et l’analyse des problèmes est utile pour déterminer les enjeux dans certains secteurs et pour identifier les principales difficultés macro-politiques mondiales et régionales. Pour les projets, l’analyse peut aider à la compréhension des difficultés et des questions spécifiques à un secteur, à une région ou à une localité.

Une analyse approfondie des problèmes qui a été menée dans le cadre d’un programme peut réduire la nécessité d’en conduire une autre pour un projet. Une fois que le problème est correctement analysé dans la stratégie nationale, le PCNUAD, le CPAP ou un autre document, des projets peuvent être élaborés par la suite, par différentes organisations, afin de traiter les causes identifiées sans devoir recourir à une nouvelle analyse des problèmes. Dans certaines situations toutefois, seul quelques-unes des parties prenantes auront participé à l’analyse menée pour le programme. Dans d’autres cas, le processus ne reposera pas sur une analyse suffisamment approfondie. Il n’est alors pas possible d’estimer que les enjeux principaux ont été correctement identifiés, au niveau du projet ou des produits. Une analyse des problèmes menée dans le cadre d’un projet et associant des parties prenantes complémentaires, et en particulier celles qui sont le plus affectées par les difficultés, permet souvent d’assurer une meilleure compréhension des enjeux, des obstacles et des solutions potentielles.

De manière générale, l’analyse des problèmes joue un rôle crucial pour les objectifs suivants :

• Développer une compréhension claire des problèmes, et pas seulement de ce qui émerge à la surface, mais également des causes sous-jacentes et des obstacles
• Déterminer la véritable envergure et la complexité du problème ainsi que les liens entre ses différents facteurs
• Déterminer la manière dont le problème affecte divers groupes (les femmes, les hommes et les populations marginalisées) ou s’il résulte d’un traitement inégal des différents groupes dans la société
• Déterminer les mesures à court, à moyen et à long terme qui sont susceptibles de contribuer à une solution durable
• Identifier les partenariats qui peuvent être nécessaires pour traiter efficacement le problème
• Évaluer les rôles que les différentes parties prenantes doivent jouer pour résoudre le problème

Estimer les ressources qui sont requises pour traiter le problème ainsi que ses causes

En outre, l’analyse joue un rôle important pour parvenir à un consensus entre les parties prenantes. Il est très difficile d’aboutir à une vision et à une stratégie communes si la compréhension des problèmes et de leurs causes n’est pas partagée.

Réflexions sur les programmes

Dans le cadre de programmes de grande envergure ou dans des situations où les données et les études au niveau macro sont insuffisantes, il est recommandé de procéder à une série d’ateliers pour procéder à l’analyse des problèmes. Cette dernière se déroule souvent sur plusieurs semaines, pendant lesquelles l’information est collectée. Les partenaires peuvent avoir besoin d’examiner des études précédentes ou d’en commander de nouvelles. Dans certains cas, une évaluation des capacités au niveau macro peut être mise en chantier afin de déterminer les principales forces et faiblesses des capacités nationales, susceptibles d’être traitées par le programme.

Réflexions sur les projets

Pour des projets de moindre envergure, des consultations et des débats de groupe resserrés, avec des partenaires divers, peuvent suffire à conduire l’analyse des problèmes. Cependant, il est généralement recommandé de rassembler différentes parties prenantes sur le même site, afin que tous les participants puissent bénéficier de la confrontation de points de vue divergents. Les projets complexes ou de grande envergure peuvent nécessiter la tenue d’une série d’ateliers, comme pour un programme. Même pour des projets plus modestes, il ne faut pas partir du principe que tous les enjeux seront déterminés et clairement compris par les protagonistes sur la seule base d’un débat initial, qui peut d’ailleurs n’inclure qu’un nombre restreint de participants. Les parties prenantes sous-estiment souvent le délai nécessaire à l’étude d’un problème, ce qui peut provoquer de nombreuses difficultés inattendues lors de la mise en œuvre. Un laps de temps suffisant doit donc être aménagé pour assurer le bon déroulement des consultations et des recherches.

Étape 1 : identifier les principaux problèmes

Une fois les parties prenantes rassemblées, celles-ci doivent entamer l’examen des difficultés à traiter (ce qui peut s’effectuer dans le cadre d’un atelier de CCA, où l’analyse de départ est présentée avant que les participants n’identifient les problèmes prioritaires pour lesquels des recherches approfondies sont nécessaires). Lors de cette étape, l’objectif n’est pas de définir une solution prenant la forme d’un programme ou d’un projet, mais d’identifier correctement les enjeux qui doivent être traités.

• Les parties prenantes doivent chercher à identifier les problèmes au niveau régional, national ou local, et non pas ceux que doivent résoudre le PNUD ou certains participants en particulier. (Le présent Guide traite plus loin la manière dont il convient de hiérarchiser et de sélectionner les enjeux pour le programme du PNUD ou de l’UNCT).
• Les parties prenantes doivent se référer à la note conceptuelle préparée en amont.
• Elles doivent être guidées par quelques questions-clés :
• Les problèmes identifiés au départ sont-ils les plus importants à traiter ?
• Saisissons-nous correctement les problèmes touchant à la fois les hommes et les femmes ?
• Avons-nous identifié les problèmes affectant les groupes marginalisés ainsi que les droits de divers groupes ?
• Traitons-nous les problèmes liés aux enjeux-clés en matière de capacités nationales ?
• L’une des étapes essentielles du processus consiste à débattre de ce qui arrive et à qui. Il convient donc de déterminer si des groupes en particulier sont affectés plus que d’autres et si leurs droits sont bafoués.
• Les parties prenantes doivent réfléchir à ces questions lorsqu’elles commencent à identifier les principaux problèmes.
• Tous les participants doivent confronter leurs idées concernant les problèmes majeurs et la manière dont ils les envisagent, même s’il peut s’avérer nécessaire de limiter la portée de cet exercice à un secteur ou à un enjeu donnés, qui entrent dans le champ d’action des parties prenantes¹⁴.
• Les problèmes doivent être identifiés en termes de conditions ou de réalités négatives, et pas d’éléments spécifiques qui ne seraient pas disponibles. Il s’agit là d’un point important car, très souvent, la manière dont le problème est décrit influe sur ce que les parties prenantes estiment être la solution. Par exemple, il existe une différence entre les affirmations suivantes (a) « les minorités et les groupes marginalisés ne disposent pas du droit de vote » ; (b) « les minorités et les autres groupes marginalisés ne participent pas aux élections » ; (c) « la participation des minorités aux élections est faible ». Le premier cas (a) constitue un exemple de formulation du problème focalisée sur un élément manquant, ici le droit de vote. Le risque, avec cette approche, est que les parties prenantes estiment alors que l’extension du droit de vote aux groupes concernés est une solution, ce qui pourrait conduire à une révision de la législation. Cependant, si l’objectif était d’accroître effectivement la participation des minorités et des autres groupes marginalisés aux scrutins, dans ce cas, une modification de la loi pourrait n’être qu’une simple composante de la solution. Il se pourrait même que les changements législatifs ne se traduisent pas par une participation accrue des minorités et des autres groupes marginalisés s’il existe d’autres facteurs, notamment culturels ou économiques, constituant un obstacle à cet égard. Les deux autres exemples, (b) et (c), constituent deux meilleures formulations du problème car elles peuvent amener les participants à analyser l’ensemble des facteurs qui expliquent l’abstention des ces groupes aux élections. En clair, le problème doit être posé dans des termes qui favorisent une analyse approfondie et qui ne détournent pas l’attention sur un enjeu en particulier.
• De même, les parties prenantes doivent se concentrer sur le présent et non sur l’avenir. Il ne faut pas énoncer les enjeux sur le modèle « si nous ne faisons pas X, alors Y pourrait arriver » ou « X risque de se produire à l’avenir ». Au cours du processus d’analyse des problèmes, qui sera décrit plus tard, les participants auront l’occasion d’examiner les conséquences et les effets actuels et potentiels des difficultés identifiées. Il convient de s’attacher, à cette étape du débat, à ce que chacun s’accorde sur la définition de ce qu’est le problème. Essayer de faire les deux en même temps trop tôt dans les discussions entraîne souvent une certaine confusion quant aux enjeux qui doivent être traités.
• Les participants doivent examiner l’ensemble des problèmes identifiés à la lumière des questions fondamentales résumées ci-dessus : les difficultés rencontrées par les hommes et par les femmes, ainsi que par les groupes marginalisés, sont-elles correctement formulées, et sont-elles liées aux principales préoccupations en matière de capacités nationales ?

Voici quelques exemples de problèmes qui peuvent être identifiés au cours de ce processus :

• Le manque d’intégration des femmes et des populations autochtones ou marginalisées aux processus électoraux.
• Le faible développement de l’administration en ligne (utile pour dialoguer avec le public) des principales institutions étatiques.
• Le droit, les systèmes et les processus électoraux privent certaines personnes de leurs droits de représentation, notamment les femmes, les populations autochtones et les autres groupes marginalisés.
• Une faible implication des organisations issues de la société civile dans la supervision des élections.
• Les faibles capacités des autorités supervisant les élections pour administrer ces dernières de manière libre et équitable.

Il ne s’agit que d’exemples de problèmes liés à la gouvernance et notamment aux élections. D’autres enjeux peuvent également être identifiés dans divers secteurs ou domaines, tels que l’environnement, le changement climatique, l’éducation, le développement économique ou la culture.

La liste des problèmes identifiés constitue la troisième prestation du processus de planification. Bien que le PNUD ou l’UNCT n’apportent pas aux partenaires nationaux un appui systématique sur l’ensemble des enjeux évoqués, il est important d’en garder une trace écrite à des fins d’analyse, pouvant servir de base potentielle à la promotion d’une action par d’autres organisations ou individus.

Étape 2 : organiser et hiérarchiser les principaux problèmes

Au cours du processus d’identification des problèmes, il est possible de dégager plusieurs grands enjeux. Certains peuvent sembler étroitement liés et d’autres apparaître comme les causes ou les conséquences d’un autre problème. Par exemple, il est possible qu’une personne identifie la « faible participation des minorités aux élections » comme un enjeu alors qu’une autre estimera que le fait que « les minorités ne disposent pas du droit de vote » constitue un problème. Dans ce cas, il convient de poursuivre les débats pour déterminer quelle formulation reflète le mieux le problème central auquel le groupe veut s’attaquer. De cette manière, il est possible de s’interroger sur le fait que certaines difficultés ne représentent qu’une composante ou une conséquence d’autres problèmes. Si c’est le cas, il faut alors en prendre note pour y revenir plus tard dans le processus.

Une fois que les participants sont parvenus à un accord sur les principaux problèmes, ils doivent ensuite les hiérarchiser. L’objectif de la hiérarchisation est de s’assurer que les difficultés identifiées sont considérées comme fondamentales par les parties prenantes, que ce soit au niveau mondial, régional, national ou local, puis dans un deuxième temps de déterminer quels enjeux feront l’objet du soutien de l’UNCT ou du PNUD dans le cadre du PCNUAD, du projet ou du programme mondial, régional ou national.

De nombreuses organisations publiques ou à but non lucratif utilisent un modèle simple pour déterminer le degré de priorité des problèmes. Ce modèle exige d’aborder les enjeux sous trois angles : l’intérêt, le soutien et les capacités et avantages comparatifs. (Le même modèle est utilisé pour l’orientation de l’UNDG lors la préparation des CCA et des PCNUAD). En reprenant les exemples évoqués ci-dessus, l’équipe de planification prendrait note des principaux problèmes et demanderait aux parties prenantes de les examiner en fonction du modèle illustré par le schéma 5.

La zone de superposition des trois cercles (numéro 1) pourrait être désignée comme la zone « Allons-y ! », car elle représente à la fois un enjeu qui constitue une priorité majeure et une question pour laquelle le PNUD ou l’UNCT bénéficient de l’appui de leurs partenaires et disposent de capacités internes et d’avantages comparatifs. Les problèmes qui se situent dans cette zone doivent être considérés comme une forte priorité pour le PNUD.

La zone 2 est souvent favorable au travail de plaidoyer : l’appui apporté à ces enjeux peut revêtir une grande valeur pour les parties prenantes, et le PNUD ou l’UNCT possèdent des capacités et des avantages comparatifs. Cependant, des efforts doivent être déployés afin de mobiliser les soutiens, de bâtir des partenariats et d’accroître la sensibilisation.

Le PNUD ou l’UNCT doivent, de manière générale, éviter les questions situées dans les zones 3 et 4. Concernant la zone 3, d’autres organisations publiques, privées ou à but non lucratif devraient apporter leur soutien. Par exemple, il est possible qu’une organisation des Nations Unies ayant engagé un dialogue avec des partenaires nationaux, ne dispose pas du mandat ni des capacités suffisantes pour traiter des questions d’éducation ou d’administration en ligne, et soit mieux placée pour agir sur le terrain de la mobilisation des femmes et des groupes marginalisés. Un autre partenaire pourrait alors s’occuper des problèmes d’administration en ligne.

La zone 4 désigne les enjeux qui relèvent du mandat et des capacités du PNUD (et qu’il est donc tentant de vouloir traiter) mais qui ne sont peut-être pas des priorités nationales, ne bénéficient pas d’une appropriation suffisante par les parties prenantes-clés, ou ne représentent pas un intérêt local, national ou régional.

Une fois que les problèmes nécessitant un appui prioritaire du PNUD ou de l’UNCT ont été identifiés, les participants doivent mettre en place un processus visant à collecter davantage d’informations sur ces questions, qui serviront aux étapes suivantes. La hiérarchisation des problèmes constitue la quatrième prestation du processus de planification.

Étape 3 : l’analyse des problèmes

Si des recherches et des données existent déjà, les participants doivent s’appuyer dessus. Dans le cas contraire, il peut être nécessaire de commander de nouvelles études afin de parvenir à une meilleure compréhension de certains enjeux spécifiques. Les parties prenantes doivent examiner les conclusions tirées d’études précédentes avant de procéder à l’analyse des problèmes, ce qui contribuera à améliorer la qualité de l’analyse réalisée par le groupe. Souvent, ce processus a lieu quelques semaines après la rencontre ou l’atelier initial d’identification des problèmes, afin de laisser du temps pour effectuer les recherches et pour collecter les données.

Il existe de nombreux modèles différents d’analyse des problèmes, dont l’arbre des problèmes utilisé dans le présent Guide . Les modèles d’analyse des problèmes sont les mêmes pour un projet ou pour un programme. Le principal objectif est d’étudier les causes fondamentales et les principaux effets des problèmes afin de mieux élaborer des solutions. Un diagramme d’analyse causes-effets bien construit facilite grandement la préparation de la carte des résultats lors de l’étape 4 .
En utilisant le modèle de l’arbre des problèmes afin d’entreprendre l’analyse des problèmes (cinquième prestation), les parties prenantes procèdent généralement comme suit :

• Débuter avec un enjeu ou un problème majeur préalablement identifié et l’écrire sur le tronc de l’arbre des problèmes (schéma 6). Par exemple, le problème identifié peut être le « manque de confiance et la faible participation du public dans les processus locaux et nationaux de prise de décision et de gouvernance ».
• Confrontation d’idées sur les grandes causes explicatives du phénomène. Il est souvent utile de raisonner en termes de catégories, comme les obstacles politiques, les contraintes institutionnelles, la faiblesse des capacités ou les normes socioculturelles.
• Confrontation d’idées sur les causes éventuelles du problème en se posant la question « Qu’est-ce qui provoque cette situation » ? Les participants doivent analyser les enjeux plus en profondeur et s’interroger sur la mesure dans laquelle le problème relève de causes fondamentales sous-jacentes, qui peuvent être l’exclusion, la discrimination ou les inégalités.
• Relier les réponses aux racines de l’arbre (schéma 6).
• Pour chaque réponse, approfondir encore la réflexion en se demandant « Pourquoi ce phénomène se produit-il » ? Les parties prenantes ne doivent pas s’arrêter au premier niveau d’explication ou à la première cause, mais s’interroger sur ce qui se cache derrière.
• Répéter l’exercice pour chaque cause identifiée. Les participants doivent y mettre un terme lorsqu’ils ne trouvent plus de raisons ou de causes complémentaires à ce qui provoque le problème.
• Une fois les racines identifiées, le groupe doit se demander si elles permettent de bien comprendre les causes du problème, et si certaines composantes des causes se répètent sur des racines différentes. Si c’est le cas, celles-ci représentent probablement des préoccupations prioritaires qui doivent être signalées dans le cadre de résultats.

Dans l’exemple du schéma 6, le problème central inscrit sur le tronc de l’arbre (dans le cadre grisé), c’est-à-dire le « manque de confiance et la faible participation du public dans les processus locaux et nationaux de prise de décision et de gouvernance », peut être considéré comme un enjeu qui relève d’un programme et qui pourrait être traité au niveau du PCNUAD et de l’UNCT. Sous le tronc, un problème plus restreint a été identifié : « le manque de confiance et la faible participation du public au niveau local dans les systèmes et les processus électoraux, notamment parmi les femmes, les populations autochtones et les autres groupes marginalisés ». Le PNUD et d’autres partenaires peuvent s’emparer de cet enjeu dans le cadre des projets et du programme de pays. À des fins d’illustration, un autre problème de niveau inférieur a été identifié et inscrit dans un cadre grisé : « les normes sociales et les pratiques culturelles empêchant la participation des groupes autochtones et des minorités aux processus publics de prise de décision ». Dans ce cas, l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) ou une autre agence pourrait traiter cette question dans le cadre de ses projets et de son programme de pays. Le choix du niveau et du type de problème à traiter dépend des partenaires concernés, de leurs capacités, de leurs avantages comparatifs et des ressources disponibles. Les mêmes étapes de l’analyse des problèmes doivent être appliquées pour tous les niveaux.

Les parties prenantes considèrent généralement qu’il est bénéfique de préciser également les effets des problèmes et d’en débattre. Dans ce cas, des branches peuvent être ajoutées sur l’arbre des problèmes, afin d’illustrer la manière dont les difficultés ont une incidence régionale, nationale ou locale. Ce processus s’articule comme suit :

• Identifier les effets les plus directs — Il est possible d’utiliser les mêmes catégories que pour l’analyse des causes, comme les obstacles politiques, les contraintes institutionnelles, la faiblesse des capacités ou les normes socioculturelles.
• Identifier les principaux effets indirects — Par exemple, en raison du manque de confiance du public dans les processus de gouvernance, peu d’individus s’acquittent de l’impôt, une conséquence directe qui peut entraîner d’autres problèmes indirects.
• Déterminer si le problème affecte les hommes et les femmes de manière différente — Aussi bien les hommes que les femmes doivent avoir la possibilité de se faire entendre au cours des débats.
• Déterminer si des groupes particuliers, comme les populations marginalisés (handicapés, peuples autochtones, etc.) sont affectés — S’interroger sur une éventuelle atteinte à leurs droits ou à leurs intérêts.

Dans l’ébauche d’arbre présentée, les effets du problème de niveau supérieur sont inscrits dans les cadres situés au-dessus du tronc. Pour un arbre de niveau inférieur (comme pour les projets), les effets débuteraient avec les cadres situés immédiatement au-dessus des cadres grisés. Dans les deux cas, l’un des effets communs serait la faible participation électorale parmi les groupes marginalisés.

La principale différence entre le diagramme de l’arbre pour un programme et celui pour un projet est que le premier possède normalement un plus grand nombre de causes à ses racines que le second. En clair, plus le problème se situe à un niveau supérieur, plus il y aura vraisemblablement de causes. Par exemple, dans l’arbre adapté à un programme illustré par le schéma 6, le problème est formulé comme étant le manque de confiance et la faible participation du public à la fois dans la gouvernance et dans la prise de décision. Ainsi, parmi les causes figurent non seulement des problèmes avec les processus électoraux et les systèmes, mais également d’autres en lien avec la capacité des pouvoirs publics à faire participer les citoyens par d’autres moyens. C’est pourquoi, à ce niveau, une analyse devra être menée pour les deux catégories de problèmes, alors que pour un projet, l’analyse se concentrerait sur les causes et les effets du seul problème lié au processus électoral.

Étape 4 : élaborer une vision pour l’avenir (sixième prestation — l’énoncé d’une vision)

En s’appuyant sur l’analyse des problèmes, les participants doivent s’engager dans un processus de définition des solutions. Cet exercice peut tout simplement consister à reformuler les problèmes et leurs causes en des affirmations et des objectifs positifs. Avant cette reformulation, les parties prenantes doivent toutefois commencer par se lancer dans un processus de projection. Le but est alors de visualiser ce à quoi l’avenir pourrait ressembler si les problèmes étaient résolus. Le processus de projection dans l’avenir, avant la reformulation des problèmes, offre notamment les avantages suivants :

• La projection dans l’avenir apporte de l’énergie au groupe. Plutôt que de commencer immédiatement un nouveau travail détaillé pour chaque problème, le fait de penser positivement à ce qui se produirait si les problèmes étaient résolus dynamise le groupe. Il s’agit d’un exercice qui encourage la créativité et qui permet de s’assurer que le processus ne soit pas trop analytique ou méthodologique.
• Une vision pour l’avenir peut contribuer à dégager des idées complémentaires qui n’auraient pas émergé si le processus avait été confiné à la simple reformulation des problèmes en résultats positifs.
• Une vision est un bon moyen faire participer les membres du groupes qui ne se sentent pas à l’aise avec les processus plus structurés de l’analyse des problèmes. 
• Parvenir à une vision commune de l’avenir peut constituer un levier puissant pour l’action collective.

Une vision des changements auxquels nous voulons assister

L’objectif de la projection dans l’avenir est de faire parvenir les parties prenantes à une vision claire, réaliste et commune de la manière dont les choses auront évolué positivement après une certaine période de temps (normalement de 5 à 10 ans). Les participants doivent axer leur réflexion sur les améliorations apportées au niveau régional ou local, et par rapport à la société et aux conditions de vie au cours de cette période. Les questions sur lesquelles il faut s’interroger sont les suivantes : si nous réussissons à traiter le problème, quelle sera la situation au niveau régional/national/local dans cinq ans ? Qu’est-ce qui aura changé ? Que pourrons-nous observer sur le terrain ?

Les parties prenantes doivent réexaminer leur analyse des problèmes et s’interroger sur leurs conclusions. Après une série de réflexions initiales, les membres du groupe doivent débattre de la situation actuelle et évaluer dans quelle mesure l’analyse des problèmes dépeint de manière fidèle la réalité d’aujourd’hui. Après avoir examiné la situation présente, les parties prenantes doivent se projeter plus loin et décrire ce à quoi ressemblerait un avenir meilleur (changement dans les conditions du développement).

Une fois l’exercice de projection achevé, les parties prenantes doivent formuler leur vision en une ou plusieurs phrases, ou en utilisant des images et des illustrations. La vision doit constituer un aperçu clair et réaliste d’une situation future qui soit positive. En utilisant l’exemple de l’arbre des problèmes, le groupe peut élaborer la vision d’une « société démocratique et dynamique au sein de laquelle tous les individus, les hommes, les femmes, la jeunesse et les minorités, sont égaux en droits et participent activement à la vie politique et aux prises de décision qui affectent leurs vies ». La vision peut constituer un important instrument de communication des objectifs du programme ou du projet.

L’énoncé d’une vision peut être formulé pour chaque problème majeur qui a été identifié et analysé. Ces projections constituent la sixième prestation du processus de planification. Lorsque la définition d’une vision générale est arrêtée, les parties prenantes peuvent passer à l’étape suivante.

Étape 5 : élaborer le projet de carte des résultats (septième prestation)

L’étape 5 propose une orientation utile à l’élaboration d’un projet de carte des résultats, au moyen d’une méthode couramment désignée sous le terme de « cartographie des résultats ». À la fin de cette partie, le présent Guide illustre la manière dont il faut convertir la carte dans le format de tableau utilisé par le PNUD.

L’élaboration du projet de carte des résultats peut prendre du temps mais cet exercice en vaut réellement la peine. La question essentielle à laquelle les parties prenantes doivent répondre au cours de la planification est la suivante : « qu’est ce qui doit être mis en place pour nous permettre d’atteindre la vision et les objectifs que nous nous sommes fixés dans le cadre du problème qui nous intéresse » ?

Créer un ensemble de résultats positifs

Un bon point de départ pour élaborer le projet de carte des résultats consiste à reformuler chaque problème majeur qui a été identifié sur le tronc de l’arbre en le remplaçant par le résultat positif correspondant, assorti de résultats et d’effets à plus long terme. Par exemple, si le problème est posé dans les termes suivants : « le manque de confiance et la faible participation du public dans la gouvernance », alors le résultat positif immédiat pourrait être « une confiance accrue et une plus forte participation du public dans la gouvernance ». Cet élément peut entraîner des résultats positifs à plus long terme, tels qu’une « plus forte participation des citoyens aux élections, et notamment des femmes et des populations autochtones ou marginalisées » ainsi qu’un « plus grand respect des politiques publiques de la part des citoyens, et notamment en matière de fiscalité ».

De même, un enjeu désigné comme étant « le manque de confiance et la faible participation du public dans les systèmes et les processus électoraux, et en particulier parmi les femmes, les populations autochtones et les autres groupes marginalisés » peut se traduire, en termes de résultat positif, par « une confiance accrue et une plus forte participation des femmes, des populations autochtones et des autres groupes marginalisés dans les processus électoraux », ce qui entraîne « une plus forte participation des citoyens aux élections, et notamment parmi les femmes, les populations autochtones et les autres groupes marginalisés ».

Les résultats doivent être formulés de manière aussi claire et concrète que possible. Le groupe doit se reporter à la définition de sa vision et se demander s’il existe des répercussions complémentaires souhaitables à plus long terme. Ces dernières doivent prendre la forme d’une reformulation positive des « effets » identifiés sur l’arbre des problèmes. Elles doivent également correspondre à la définition de la vision plus globale, ou en former une partie.

Il est important de noter que le résultat positif immédiat ou correspondant, c’est-à-dire celui obtenu à partir de la reformulation du problème majeur identifié sur le tronc de l’arbre, représente le principal résultat sur lequel les participants devront se concentrer. (Les autres parties prenantes peuvent se focaliser sur certains des résultats de niveau supérieur, éventuellement dans le cadre d’un PCNUAD ou d’une stratégie nationale de développement).

Munis de ce résultat positif immédiat, les participants devraient être en mesure de préparer la carte des résultats. Une carte des résultats (parfois appelée arbre des résultats) représente plus ou moins l’image en négatif d’un arbre des problèmes. Pour certains exercices de planification, les parties prenantes élaborent la carte des résultats en poursuivant la reformulation de chaque problème, cause et effet de l’arbre des problèmes en équivalent positif. Bien que cette approche fonctionne correctement, il est plutôt recommandé de poser la question suivante aux participants : « Qu’est-ce qui doit être mis en place pour que nous puissions parvenir au résultat positif que nous avons identifié » ? Lorsque les groupes privilégient cette approche, le processus est souvent plus enrichissant et permet de mettre de nouvelles idées sur la table.

L’un des principes essentiels de l’élaboration de la carte des résultats est de travailler à l’envers à partir du résultat positif. Les participants doivent prendre pour point de départ le résultat positif identifié à l’étape précédente. Il s’agit de l’énoncé qui définit la situation telle qu’elle devra être une fois que le problème principal inscrit sur le tronc de l’arbre aura été résolu. L’objectif est alors de cartographier l’ensemble des résultats de niveau inférieur (conditions préalables ou prérequis) qui doivent être mis en place avant de pouvoir atteindre le résultat visé. Les grands axes de cet exercice sont les suivants :

1. Les participants doivent noter à la fois le résultat positif immédiat et l’ensemble des effets à plus long terme auxquels ils essaient de parvenir. Pour en revenir à notre exemple, le résultat positif pourrait être une « confiance accrue et une plus forte participation du public dans la gouvernance ».
2. Les parties prenantes doivent travailler à l’envers et préciser les principales conditions préalables et évolutions qui sont nécessaires pour obtenir le résultat. Ainsi, pour l’exemple précédent, les participants pourraient indiquer que pour parvenir à ce résultat, le pays pourrait avoir besoin d’une « confiance accrue du public dans le processus électoral et dans les pouvoirs publics », d’une « plus grande sensibilisation de la population, et notamment des femmes et des populations autochtones, aux questions de leurs droits démocratiques et des responsabilités de l’État », d’une « amélioration des capacités de la machine étatique à administrer les élections de manière libre et équitable », de « changements dans les politiques publiques afin de favoriser l’exercice par les femmes et les populations autochtones de leurs droits démocratiques », d’un « renforcement de l’acceptation, de la tolérance et du respect envers les minorités et les populations autochtones », etc. Les participants doivent comparer ces conditions préalables avec l’ensemble des causes sous-jacentes identifiées sur l’arbre des problèmes. Les conditions doivent apparaître comme la solution à ces causes ou être en relation étroite avec elles. Il est intéressant de noter que si elles doivent être étroitement liées, elles peuvent ne pas être toujours identiques.
3. Les parties prenantes doivent par la suite préciser les autres prérequis de niveau inférieur qui doivent précéder la mise en place du premier ensemble de changements et de conditions préalables. Par exemple, pour parvenir à une « amélioration des capacités de la machine étatique à administrer les élections de manière libre et équitable », il peut être nécessaire d’arriver à un « consensus bipartisan entre les grands partis politiques en vue d’améliorer les lois électorales et l’administration du système de vote ». Ces résultats de niveau inférieur doivent être en relation étroite avec les causes plus restreintes identifiées sur l’arbre des problèmes. 
4. Les participants doivent prendre note du fait que les conditions préalables ne sont pas des actions qu’il appartient au PNUD ou à l’un des groupes de parties prenantes d’entreprendre, mais représentent plutôt l’ensemble des éléments clés qui doivent être mis en place. La question doit être formulée de la manière suivante : « Si le pays parvenait au résultat positif que nous avons identifié, qu’observerions-nous à l’échelle nationale ou sur le terrain ? » et non pas « Que devraient faire le PNUD ou les pouvoirs publics » ?
5. Une fois que les évolutions intermédiaires qui forment les conditions préalables ont été identifiées, les parties prenantes doivent déterminer quelles sont les mesures qui permettront d’y parvenir. À cette étape, il convient simplement de définir des actions d’ordre général, et non le détail de leur application. Par exemple, un « consensus bipartisan entre les grands partis politiques en vue d’améliorer les lois électorales et l’administration du système de vote » peut exiger « un programme de formation et de sensibilisation de certains députés-clés aux pratiques et aux tendances mondiales en matière de réforme et d’administration des scrutins » ou « un programme majeur de plaidoyer destiné à établir un consensus bipartisan ». De la même manière, un résultat lié à une sensibilisation accrue des femmes, des populations autochtones et des autres groupes marginalisés peut passer par un programme de communication à travers les médias de masse, une initiative de plaidoyer ciblée sur certaines parties prenantes, etc.
6. Tout au long du processus, les participants doivent essentiellement réfléchir aux mesures spécifiques qui sont nécessaires pour répondre aux différents besoins des hommes, des femmes et des groupes marginalisés.

Les parties prenantes doivent garder à l’esprit que la carte des résultats peut nécessiter une réflexion et des explications complémentaires avec le temps. En outre, celle-ci est susceptible d’évoluer à mesure que les participants glanent de nouvelles informations ou affinent leur compréhension du fonctionnement du programme, ou encore lorsqu’ils entament le processus de mise en application. Le groupe doit donc être ouvert à la révision et à la correction de la carte. 

Les cartes évitent généralement les traditionnels schémas ressources-produits-réalisations, qui ont tendance à restreindre les débats aux produits d’une organisation donnée. Pour ce modèle, le processus est axé sur l’ensemble des éléments qui doivent être mis en place, indépendamment de qui doit les produire. Pour en revenir à notre exemple, une carte des résultats de base ressemblerait à celle du schéma 7.

Dans cet exemple, les parties prenantes ont commencé à identifier les éléments complémentaires qui doivent être mis en place (ellipses grisées), dont certains peuvent faire l’objet d’un projet.

En élaborant les modèles, les participants doivent prendre en compte non seulement les contributions (actions, programmes et produits) du PNUD, mais également celles de ses partenaires et des protagonistes tiers. Ce type de modèle peut se révéler très utile lors des étapes de suivi et d’évaluation car il permet de mettre en lumière certaines des hypothèses utilisées lors de l’élaboration des programmes. Le projet de carte des résultats constitue la septième prestation du processus.

Identifier les réalisations ou les effets non intentionnels ainsi que les risques et les hypothèses

Lors de l’élaboration de la carte des résultats, les parties prenantes doivent garder à l’esprit que des mesures inspirées par de bonnes intentions peuvent parfois se traduire par des résultats négatifs. En outre, certains risques peuvent empêcher d’aboutir aux résultats prévus. Il est donc nécessaire de consacrer du temps à la réflexion sur les hypothèses et sur les risques, ainsi que sur les éventuels effets ou réalisations non intentionnels.

Hypothèses

Les hypothèses se définissent normalement comme les « conditions positives nécessaires à la réussite du lien entre les différents niveaux de résultats ». Ainsi, lorsque les participants réfléchissent aux changements positifs qu’ils voudraient observer et qu’ils cartographient les conditions préalables à ces résultats, ils émettent l’hypothèse qu’une fois ces éléments mis en place, les résultats seront obtenus. L’élaboration d’une carte des résultats donne toujours lieu à la formulation d’hypothèses. La question qu’il faut se poser est la suivante : « Si nous considérons qu’obtenir X entraînera Y, quelle est notre hypothèse » ? Par exemple, si les participants estiment qu’une « grande confiance et une forte participation du public en matière de gouvernance et de prise de décision » doit entraîner « une hausse de la participation électorale, notamment parmi les populations autochtones et marginalisées », alors ils doivent se demander : « Quelle est notre hypothèse ? » ou « Dans quelles conditions ce phénomène devrait-il se produire » ? Les hypothèses sont souvent en lien avec le contexte dans lequel les parties prenantes travaillent en direction des résultats souhaités. Bien souvent, des actions sont conçues en prenant pour hypothèse que les pouvoirs publics engageront des mesures ou affecteront des ressources visant à soutenir l’aboutissement aux résultats. Il n’est pas rare que soit émise une hypothèse générale de stabilité politique et économique continue autour du programme.

L’énonciation des hypothèses enrichit l’élaboration du programme en permettant l’identification de résultats ou de ressources complémentaires qui doivent être inclus. Elle aide également à débusquer des risques. Les hypothèses peuvent être internes ou externes au PNUD ou au programme concerné. Lorsqu’une hypothèse ne se vérifie pas, les résultats peuvent être compromis (schéma 8).

Les hypothèses qui sont élaborées au niveau le plus bas de la carte des résultats se vérifient dans la plupart des cas. Ainsi, si les participants avaient estimé qu’un « bon programme de communication à travers les médias de masse » et qu’« une initiative de plaidoyer à destination de certaines parties prenantes en particulier » devaient se traduire par une « sensibilisation accrue des femmes, des populations autochtones et des autres groupes marginalisés », il est possible qu’ils aient émis l’hypothèse que des ressources suffisantes soient mobilisées par les partenaires afin de mettre en œuvre les programmes de communication et de sensibilisation.

Exemple différent : une situation dans laquelle le résultat consistant en une « grande confiance et une forte participation du public en matière de gouvernance et de prise de décision » entraînerait une « plus forte participation électorale ». Dans ce cas, les parties prenantes ont peut-être émis l’hypothèse que des ressources budgétaires suffisantes seraient affectées à la construction de centres de vote et à l’amélioration des routes utilisées par les populations rurales marginalisées pour s’y rendre.

Il est possible d’en conclure que l’hypothèse du premier exemple, selon laquelle des ressources pourraient être mobilisées pour des campagnes de communication et de plaidoyer, est plus probable que la seconde, qui est liée à un résultat de niveau supérieur. En effet, les parties prenantes exercent, en général, une plus grande influence sur les résultats et les hypothèses de niveau inférieur.

Voici quelques exemples complémentaires d’hypothèses :

• Les priorités demeureront inchangées tout au long de la période de planification.
• À l’issue de la table ronde, l’accord politique en faveur d’un consensus bipartisan sera adopté comme prévu.
• Le pays ou la région bénéficieront d’une stabilité politique, économique, et sociale.
• Les affectations budgétaires visant à soutenir le processus sont effectivement réalisées.
• Les cibles des ressources mobilisées pour les actions sont atteintes.

À cette étape, les participants doivent examiner leur carte et, pour chaque niveau de résultats, se poser la question suivante : « Quelle est l’hypothèse que nous formulons si nous considérons que ce résultat restreint conduira au résultat de niveau supérieur » ? La liste des hypothèses émises doit être inscrite sur la carte.

Risques

Les risques sont les circonstances ou les événements potentiels qui dépassent le champ d’action du programme et qui sont susceptibles de contrecarrer l’obtention des résultats. Si les pouvoirs publics ou le PNUD n’ont pas la capacité de maîtriser certains risques, des mesures peuvent être prises afin d’en atténuer les effets. Les risques doivent être évalués en termes de probabilité (les chances qu’ils ont de se produire) et d’incidence potentielle. S’ils se concrétisent, les risques peuvent conduire à une révision globale du programme et de ses orientations. Les risques sont comparables aux hypothèses dans la mesure où les parties prenantes se posent la question suivante : « Qu’est-ce qui serait susceptible de nous empêcher de parvenir aux résultats souhaités » ? Les risques ne représentent toutefois pas le versant négatif des hypothèses. L’hypothèse est liée à une condition qui est mise en place pour permettre au programme d’avancer, et la probabilité de cette condition doit être forte, par exemple celle voulant que, dans un pays donné, le programme ne souffre pas d’une réduction des dépenses publiques en sa faveur. Il s’agit d’une hypothèse si les participants estiment que la probabilité que la coupe budgétaire n’ait pas lieu est forte. En revanche, les risques désignent la possibilité que des événements extérieurs négatifs se produisent, et soient de nature à compromettre la réussite du programme. La probabilité que les risques identifiés se concrétisent est moyenne à forte. Ainsi, les parties prenantes pourraient considérer qu’il existe un risque de réduction des dépenses par les pouvoirs publics s’il se produisait une sécheresse, qui réduirait le revenu du pays. La probabilité de la restriction budgétaire est estimée comme étant moyenne à forte sur la base des éléments qui sont connus.

Voici quelques exemples de risques :

• Des tensions ethniques apparaissent, qui conduisent à des violences, notamment envers les minorités.
• Le résultat des élections locales entraîne l’abandon du soutien politique en faveur du programme de réformes électorales.
• La fusion prévue entre le ministère de l’Intérieur et le cabinet du Premier ministre conduit à une détérioration des politiques de soutien aux stratégies et aux programmes de lutte contre la discrimination sexuelle.
• Le départ du directeur de projet se traduit par des retards significatifs dans la mise en œuvre des mesures (ce type de risque peut survenir lors de la phase d’application du projet).

Les participants doivent donc examiner à nouveau leur carte et essayer d’identifier les risques importants qui pourraient compromettre l’obtention des résultats. Ces risques doivent être notés en marge des hypothèses pour chaque niveau de résultat.

La liste de contrôle ci-dessous fournit une aide à l’examen des risques et des hypothèses :

Effets non intentionnels

Les programmes et les projets peuvent avoir des conséquences ou des effets non intentionnels, qui constituent une autre forme de risques. Ceux-là ne mettent pas en danger la concrétisation des activités du programme ou du projet mais peuvent se traduire par des résultats non souhaitables. 

Lorsque les résultats, les hypothèses et les risques ont été établis, les parties prenantes doivent indiquer et préciser les éventuels résultats ou conséquences non intentionnels. Le débat doit se concentrer sur les mesures à mettre en place afin de s’assurer que ces résultats non escomptés ne se produisent pas. Il peut alors s’avérer nécessaire de procéder à de légers ajustements sur la carte, tels que l’ajout d’autres conditions préalables, prérequis ou initiatives. Les résultats non intentionnels ne sont pas forcément consignés sur la carte elle-même.