2.2 Participation des parties prenantes

La sélection de participants non appropriés constitue l’une des raisons les plus fréquentes de l’échec d’un programme ou d’un projet, c’est pourquoi tout doit être fait pour encourager une participation élargie et active au cours des processus de planification, de suivi et d’évaluation. Cette exigence est d’autant plus importante dans les situations de crise, qui exacerbent l’attention portée aux questions de sécurité et de vulnérabilité, et qui peuvent donner lieu à des tensions et à des dissensions. Dans ce type de contexte, le processus de planification doit avoir pour objectif de garantir la participation d’un aussi grand nombre de parties prenantes que possible (et notamment celles qui sont le moins à même de défendre leurs intérêts), et de créer des occasions de faire entendre aux différents acteurs les perspectives de chacun d’une manière ouverte et équilibrée. Dans les situations de crise, il ne s’agit pas là seulement de bonnes pratiques mais d’un élément fondamental pour s’assurer que le programme, dans le pire des cas, « n’aggrave pas les choses » et, avec un peu de réussite, parvienne à atténuer les tensions latentes ou ouvertes. La manière dont est perçue la neutralité du PNUD, voire parfois le succès d’un programme ou d’un projet, peut dépendre du caractère équitable de la consultation des représentants des principaux groupes de parties prenantes (y compris ceux qui sont liés à des camps opposés). Dans certaines situations, une tribune rassemblant les participants autour de la planification, et dans le cadre de laquelle chacun peut entendre le point de vue de l’autre, peut constituer en elle-même un mécanisme d’apaisement des tensions.

Étape 1 : analyse des parties prenantes

Tout programme, projet ou plan pour le développement est susceptible d’intégrer de nombreuses parties prenantes importantes. Une planification efficace passe par la participation de ces acteurs. Les parties prenantes sont les personnes qui bénéficieront des activités de développement ou celles dont les intérêts risquent d’être affectés par les interventions. C’est pourquoi une analyse simple des parties prenantes est généralement recommandée pour l’ensemble des processus de planification. Cette étude peut contribuer à identifier les éléments suivants :

  • Les risques, les obstacles et les conflits potentiels qui pourraient nuire aux programmes, aux projets ou aux activités faisant l’objet de la planification.
  • Les opportunités et les partenariats qui peuvent s’ouvrir et être développés.
  • Les groupes vulnérables ou marginalisés qui sont normalement écartés des processus de planification.

Divers instruments d’analyse peuvent être utilisés afin d’identifier les parties prenantes et de déterminer la nature de leur participation au cours des différentes étapes du processus (planification, mise en œuvre, suivi, communication d’information, évaluation, etc.). Les degrés de participation varient de la simple consultation ou de débats collectifs ciblés pour des programmes simples ou des projets, à des ateliers plus élaborés pour des programmes complexes ou de grande envergure. Il revient à l’équipe de gestion ou de planification de juger de ce qui est le plus approprié, tout en gardant à l’esprit que le but premier est d’identifier correctement les parties prenantes clés, qui sont susceptibles d’avoir un intérêt fort dans l’objet de la planification ou qui sont en mesure de l’influencer. De manière générale, pour les programmes et les projets du PNUD, au moins un fonctionnaire du PNUD et un autre issu des pouvoirs publics font partie du groupe de planification.

Conseil : il existe une tendance chez les équipes de base à ne pas intégrer certaines parties prenantes dans la planification. C’est généralement le cas pour les programmes complexes ou les projets et travaux en lien avec la politique de développement. Les groupes marginalisés, les populations rurales pauvres, les minorités et d’autres groupes sont souvent mis de côté car les responsables de la planification estiment qu’ils ne sont pas bien informés ni suffisamment qualifiés pour contribuer au processus de planification. Cette hypothèse se révèle souvent très dommageable. Il faut toujours se demander : « Qui ne parvient généralement pas à se faire entendre sur cette question » ? Les responsables de la planification sont souvent agréablement surpris des perspectives offertes par des participants qui n’avaient pas voix au chapitre auparavant.

Les tableaux 3 et 4 et le schéma 4 présentent trois instruments simples, fréquemment utilisés pour conduire une analyse des parties prenantes. (Aux fins de l’illustration, les tableaux contiennent quelques exemples du type de données qui peuvent être entrées dans les différentes colonnes, et qui correspondent aux enjeux liés à la participation du public dans le cadre d’un programme de promotion des élections). Le tableau 3 vise à identifier les parties prenantes qui pourraient avoir un intérêt dans le programme ou le projet visé par la planification et à déterminer la nature de cet intérêt. Le tableau 4 évalue l’importance et l’influence de ces acteurs par rapport au programme ou au projet. Le terme d’importance fait référence aux personnes auxquelles le programme ou le projet est destiné, qui peuvent être distinctes de celles qui exercent une influence.

Tableau 3. Identification des parties prenantes clés et de leurs intérêts 

Parties prenantes (exemples)

Intérêt dans l’activité

Nature de l’intérêt (+ ou –)*

Bureau du Premier ministre

Plus forte participation des citoyens

+

Universités

Culture politique et civisme

+

Principaux partis politiques

Élections libres et équitables
Occasion d’augmenter leur influence ?

+
+/-

Organisations religieuses

Éthique en politique, équité

+

ONG (par ex. groupe d’observation)

Équité, plus grande influence

+

Organisations du secteur privé

Occasions d’exercer une influence, équité

+/-

Représentants des minorités

Occasions de participer

+

Organisations pour la jeunesse

Occasions de participer

+

Administration électorale

Maintien de la neutralité

+

Observateurs internationaux

Équité

+

Organisations civiles

Droits des citoyens, équité

+

Organisations pour les femmes

Droits des femmes, équité 

+

Dirigeants politiques informels

Menace pour leur pouvoir

-

Note : ONG signifie « organisations non gouvernementales ».
* Intérêt positif ou négatif : indique si les individus ou les groupes intéressés seront en faveur du programme ou du projet visé par la planification ou s’ils voudront le perturber, ou bien s’il va dans le sens de leurs intérêts d’y contribuer ou d’y nuire. Dans certains cas, les parties prenantes peuvent avoir à la fois un intérêt positif et négatif, par exemple, si certains grands groupes du secteur privé soutiennent un programme alors que d’autres s’y opposent.

Tableau 4. Importance et influence des parties prenantes

Parties prenantes (exemples)

Importance
(échelle de 1 à 5, 5 = la + forte)

Influence
(échelle de 1 à 5, 5 = la + forte)

Bureau du Premier ministre

5

5

Universités

3

2

Principaux partis politiques

5

4

Organisations religieuses

3

2

ONG (par ex. groupe d’observation)

3

3

Organisations du secteur privé

3

4

Représentants des minorités

5

1

Organisations pour la jeunesse

5

1

Administration électorale

4

3

Observateurs internationaux

1

3

Organisations civiles

5

2

Organisations pour les femmes

5

2

Dirigeants politiques informels

2

4

Note : ONG signifie « organisations non gouvernementales ».

Schéma 4. Matrice de l’importance et de l’influence des parties prenantes

Les tableaux et la matrice peuvent être utiles pour communiquer sur les parties prenantes et sur leur rôle dans le programme ou les activités visés par la planification.

Matrice de l’importance et de l’influence des parties prenantes (seconde prestation)

La matrice de l’importance et de l’influence des parties prenantes, qui représente la seconde prestation du processus de planification, constitue, une fois établie, le principal instrument permettant de déterminer qui doit participer aux séances de planification et de quelle manière les autres acteurs doivent être intégrés au processus global.

Les parties prenantes du groupe 1 revêtent une grande importance pour le succès de l’activité mais il est possible qu’ils n’exercent qu’une influence restreinte sur le processus. Ainsi, le succès d’un projet électoral dépend souvent du fait que les femmes et les minorités puissent participer correctement aux élections, mais ce sont là des groupes qui n’influeront que peu sur l’élaboration et la mise en œuvre du projet ou sur la conduite du scrutin. Dans ce cas précis, ces groupes sont très importants mais peu influents. Il peut être utile d’apporter une attention particulière à la protection de leurs intérêts et au fait qu’ils puissent s’exprimer.

Les parties prenantes du groupe 2 se trouvent au centre du processus de planification car elles sont à la fois importantes et influentes. Ce sont les acteurs-clés avec lesquels il faut établir des partenariats. Par exemple, les partis politiques concourants à des élections nationales peuvent être à la fois très importants (car ils mobilisent les citoyens) et influents (sans leur appui, le programme ne peut exister).

Les parties prenantes du groupe 3 ne sont pas au cœur de l’initiative et exercent peu d’influence quant à son succès ou à son échec. Ils ne jouent vraisemblablement pas un grand rôle dans le processus global. Par exemple, des observateurs internationaux ayant peu d’influence sur les élections pourraient être classés dans ce groupe. De même, ces acteurs ne sont pas les bénéficiaires présumés des élections, ces dernières n’ayant qu’une faible incidence sur eux.

Les parties prenantes du groupe 4 ne sont pas très importantes pour l’activité mais elles peuvent exercer une influence significative. Par exemple, un dirigeant politique informel peut ne pas faire partie des participants-clés à une initiative visant à accroître la participation électorale, mais il ou elle influera sur le processus en raison de ses relations informelles avec le pouvoir et de sa capacité à mobiliser les électeurs ou à influencer l’opinion publique. Ces protagonistes représentent parfois un obstacle à la mise en œuvre de programmes et peuvent même provoquer l’arrêt de l’ensemble des activités. Même si ces acteurs ne sont pas intégrés au processus de planification, il peut se révéler nécessaire d’établir une stratégie de communication avec eux et de gagner leur soutien.

Sur la base de cette analyse, et de ce qu’il est possible de réaliser en fonction des coûts et de la situation géographique des participants, les acteurs identifiés doivent être rassemblés dans le cadre d’une réunion ou d’un atelier de planification. Il peut s’agir de la première rencontre de planification d’un projet ou d’un programme de pays du PNUD ou d’un PCNUAD.

Conseil : l’équipe de planification doit consacrer du temps à débattre de la manière dont les parties prenantes doivent être effectivement intégrées au processus. Ce point peut être illustré par de nombreux exemples. Ainsi, certaines équipes ont inscrit à leur budget une contribution aux dépenses de voyage et de logement de certains participants. D’autres ont modifié les dates des rencontres pour mieux s’adapter aux disponibilités des parties conviées. Dans la plupart des cas, les invitations officielles sont envoyées par des hauts fonctionnaires publics ou de l’ONU, ce qui peut contribuer à faire comprendre l’importance qui est attachée à la participation des invités. L’équipe doit débattre des dispositions qui conviennent le mieux au contexte local.


Note : l’analyse des parties prenantes peut servir à définir dans les grandes lignes quels seront les participants au plan de participation de l’UNCT ou, dans le cadre d’un projet, de présenter les protagonistes dans l’ébauche de proposition préparée par le PNUD, à l’étape de justification du cycle d’un projet
 
Étape 2 : orientation et formation des parties prenantes

Orientation pour le processus de planification

Il convient d’informer les parties prenantes de tout ce que le processus de planification implique. Que ce soit pour la planification d’une stratégie nationale, d’un PCNUAD ou d’un programme mondial, régional ou national, ces processus nécessitent souvent une série d’ateliers et de rencontres répartis sur plusieurs mois afin d’analyser les problèmes, de commander des études, d’entreprendre des recherches, de débattre et de parvenir à des conclusions sur les questions de priorité et les approches, d’établir un cadre de résultats et de mettre au point un plan de suivi et d’évaluation. La planification des projets peut également donner lieu à un ou plusieurs ateliers en fonction de l’envergure et de la complexité du projet. 

À l’occasion de la première rencontre, l’équipe de planification doit fournir aux participants une copie du projet de note conceptuelle et du plan de travail. Le plan de travail doit prévoir un délai suffisant pour la préparation du cadre de résultats et du plan de suivi et d’évaluation. Il doit également prévoir les éventuelles difficultés pour mener à bien les rencontres dans les situations de crise, où elles peuvent se révéler très sensibles et chronophages.

Encadré 5. Préparation d’un calendrier pour les documents des programmes des Nations Unies
Le PCNUAD est le principal document de planification auquel se réfère l’équipe des Nations Unies présente dans un pays donné. Le PCNUAD est préparé en concertation avec les pouvoirs publics et d’autres parties prenantes au niveau national Lors de sa préparation, toutes les grandes étapes évoquées dans le présent Guide sont réalisées entre juin et décembre de l’année précédant l’achèvement du cycle quinquennal du PCNUAD.

En ce qui concerne les programmes de pays du PNUD, il est normal que les étapes menant à la préparation d’un projet de programme de pays et de cadre de résultats s’achève en même temps que le processus du PCNUAD (entre juin et décembre), l’accent étant mis plus fortement sur les composantes du PCNUAD propres au PNUD entre septembre et février de l’année suivante. En mars, la version finale du programme de pays est soumise, assortie d’un plan d’évaluation, au  Conseil d’administration du PNUD.
De nombreuses unités utilisent le processus du CPAP, entre mars et septembre, pour perfectionner leur cadre de résultats (réalisations, produits et indicateurs), pour développer leur plan de suivi et pour améliorer leur plan d’évaluation. Cette approche et souvent adoptée car entre mars et septembre, les partenaires nationaux commencent à prendre part, avec le PNUD, aux projets spécifiques qui doivent être mis en œuvre, et disposent donc de davantage d’informations sur les produits, les indicateurs et les objectifs. Cependant, pour de nombreux autres processus de planification, le cadre de résultats complet et le plan de suivi et d’évaluation sont finalisés parallèlement à la préparation du plan.
Les projets font l’objet d’une planification à diverses étapes au cours du cycle d’un programme, et le calendrier n’impose pas de date précise pour sa réalisation.

Lorsque c’est nécessaire, il convient d’offrir une orientation et une formation aux protagonistes du processus de planification sur des questions telles que l’analyse des inégalités entre les sexes, les approches du développement axées sur les droits, la sensibilité aux conflits et leur analyse, ou encore le renforcement des capacités. (Lors de la planification des PCNUAD, il est souvent utile d’inclure une prestation sur le processus de réforme de l’ONU et sur l’efficacité de l’aide, afin de sensibiliser le public à l’orientation que les Nations Unies suivent au niveau mondial et national). La séance initiale a vocation à provoquer une prise de conscience sur ces questions et à permettre aux participants d’adopter une approche plus rigoureuse et analytique dans le cadre du processus de planification. Voici quelques pistes pour parvenir à ce résultat :

  • Demander à un spécialiste des discriminations sexuelles de fournir un exposé général aux participants sur l’importance de ces enjeux et comment envisager les programmes de développement sous cet angle. La séance devrait également proposer une introduction à la méthodologie de l’analyse des inégalités entre les sexes.
  • Inviter un spécialiste des discriminations sexuelles aux ateliers est un moyen complémentaire de s’assurer que les questions d’inégalités entre les sexes et de responsabilisation des femmes reçoivent de l’attention.
  • Demander à un intervenant de présenter au groupe la méthodologie du renforcement des capacités constitue un levier permettant d’accroître l’efficacité du programme et de promouvoir un développement plus durable .
  • Demander à un intervenant de s’adresser au groupe pour promouvoir « l’inclusion » et une approche du développement axée sur les droits

Il est possible d’obtenir l’aide d’experts pour l’organisation et la présentation de ces enjeux transversaux en contactant les unités correspondantes du BDP, du BCPR et de l’École des cadres des Nations Unies.

Réflexions sur les projets
Les instructions à adresser aux parties prenantes sont les mêmes pour les programmes et pour les projets. La plupart des projets d’envergure modeste sont toutefois peu susceptibles de disposer des ressources nécessaires pour faire intervenir des formateurs spécialisés dans certains des domaines évoqués ci-dessus. L’équipe responsable de la planification doit alors réfléchir à des solutions peu coûteuses pour sensibiliser les parties prenantes, comme de brèves présentations ou des petits manuels d’instructions qui seront communiqués aux participants avant les rencontres. Il peut également se révéler utile d’inviter des personnes formées dans un domaine particulier à prendre au part au processus. Ainsi, un représentant des droits de l’Homme, des droits des femmes ou d’une ONG de lutte contre les discriminations sexuelles peut être associé à un projet en tant que partie prenante. De mêmes des analystes des droits humains ou des inégalités entre les sexes, travaillant pour d’autres organisations pour le développement partenaires, peuvent être invités à intégrer le processus. Il s’agit d’un moyen efface de rester concentré en permanence sur les enjeux, et pas seulement au début de la planification.

Orientation sur les approches du dialogue

Au début du processus de planification, il est important que tous les participants partent du même pied. Ils doivent tous comprendre les éléments suivants :

  • Pourquoi il est important de travailler ensemble
  • Pourquoi ils ont été sélectionnés pour prendre part à la planification
  • Les règles de la planification et la manière dont les parties prenantes doivent dialoguer, notamment dans les contextes de crise, où ces tribunes représentent parfois la première occasion pour les différentes parties d’entendre les points de vue et les objectifs de chacun en matière de développement
Il est important de rassembler les parties prenantes, non seulement pour les ressources qu’elles apportent, mais également parce que chacun offre sa vision unique des causes des problèmes et de ce qu’il faudrait faire pour les résoudre. Un ministre du gouvernement central, un habitant d’une région donnée, un travailleur social, un économiste, un homme d’affaires, une femme, un homme et un collaborateur du PNUD peuvent

tous participer à l’élaboration d’un plan — et pourraient bien avoir chacun une opinion différente sur la situation à laquelle ils sont confrontés et sur les changements qu’ils souhaiteraient observer. Il est courant, lors des phases initiales de la planification, de recourir à des anecdotes pour faire comprendre aux parties prenantes à quel point il est fréquent que des personnes différentes portent des regards divergents sur une même question.

L’équipe de base de la planification doit encourager les participants à adopter les attitudes suivantes :

  • Ne pas porter de jugement — Les parties prenantes ne doivent pas commencer le processus en ayant des préjugés et ne doivent pas tirer de conclusions hâtives. Il convient à l’inverse de se préparer à entendre des points de vue différents, avant d’en tirer des enseignements.
  • Être ouvert à tous les points de vue — Lors de la planification, tous les points de vue doivent être également recevables, pas seulement ceux des personnes considérées comme importantes. La planification doit être menée de telle manière à ce que chacun (les hommes, les femmes et les individus marginalisés) se sente libre d’exprimer son opinion. Les parties prenantes n’ont ni « raison », ni « tort ».
  • Être créatif — Les participants doivent comprendre que des problèmes qui durent depuis longtemps ne peuvent vraisemblablement pas être résolus par des approches traditionnelles, dont un bon nombre a déjà été testé auparavant. Les parties prenantes doivent donc être ouvertes aux idées neuves, et notamment à celles qui peuvent sembler irréalisables ou irréalistes de prime abord.

L’approche retenue pour expliquer les lignes directrices aux parties prenantes peut s’appliquer aussi bien à la planification de programmes que de projets.

Une fois la phase d’orientation achevée, les participants peuvent passer à la planification proprement dite.

Note : il convient de rappeler aux parties prenantes que le processus de planification ne consiste pas à préparer un plan du PNUD ou de l’UNCT mais à traiter les besoins et les priorités du pays ou de la région, que le PNUD ou l’UNCT soutiendront comme un partenaire au cours du processus.