Programas para el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe:

Una apreciación de la experiencia del PNUD

Por

Hugo Navajas

María Teresa Szauer

Francisco Szekely (Director del Equipo)

Diciembre de 1996

Serie de la Oficina de Evaluación y Planificación Estratégica sobre la experiencia adquirida
Junta Editorial: Sharon Capeling-Alakija, Abdenour Benbouali, Barbara Brewka y Djibril Diallo
© OESP, 1997
Oficina de Evaluación y Planificación Estratégica
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
One United Nations Plaza, New York, NY 10017
Estados Unidos de América

Entre 1988 y 1996, la Dirección Regional de América Latina y el Caribe (DRALC) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) financió y apoyó aproximadamente 3.000 proyectos. De ellos, 200 atañen directamente a aspectos medioambientales del desarrollo o se refieren primordialmente al medio ambiente. La presente evaluación por la OEPE de 22 proyectos es la primera que se centra en los programas y proyectos para el medio ambiente en la región.

De conformidad con el mandato, el propósito de la evaluación era proporcionar un análisis inicial de los proyectos para el medio ambiente, así como directrices para efectuar en algún momento en el futuro un examen más a fondo y con mayor detalle de cuestiones prioritarias específicas.

Los objetivos generales eran: a) determinar en qué medida la cooperación del PNUD ha contribuido al logro de resultados concretos a escala de país en el sector del medio ambiente, y b) extraer lecciones concretas que puedan ser aplicadas a orientar futuras inversiones del PNUD en esta esfera prioritaria del desarrollo humano sostenible.

Más específicamente, la evaluación debía examinar:

• las prioridades en lo concerniente al medio ambiente, de conformidad con lo establecido por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y la DRALC, así como la naturaleza y el valor del apoyo del PNUD en esas esferas prioritarias;
• la adecuación de los recursos asignados (eficiencia);
• la pertinencia de programas y proyectos en relación con el programa regional para el medio ambiente y el mandato del PNUD en materia de desarrollo humano sostenible;
• la calidad y cantidad de los resultados logrados hasta el momento (eficacia);
• el efecto de estos resultados sobre las cuestiones de desarrollo humano sostenible (significación);
• la sustentabilidad de los resultados; y
• las esferas, de existir, en que es preciso reorientar las políticas, los programas y los proyectos del PNUD en este sector.

Los evaluadores debían extraer lecciones y formular recomendaciones encaminadas a mejorar la capacidad del PNUD para proporcionar apoyo estratégico a cuestiones del medio ambiente en la región, incluida la consideración de prioridades y problemas críticos en subsectores, la concentración geográfica, el fortalecimiento de la gestión y la participación de los beneficiarios.

Se escogieron 22 proyectos para su análisis en función de cinco parámetros principales: distribución geográfica, tipo de ecosistema en la zona del proyecto, prioridades de la región relativas al medio ambiente determinadas por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales (ONG), rendimiento del proyecto y edad del proyecto. Habida cuenta de la duración media del tipo de proyecto a evaluar, la evaluación abarcó el período desde 1988 hasta 1996. Las visitas sobre el terreno se realizaron durante el verano de 1996.

Los proyectos integrantes de la muestra evaluada están ubicados en siete países que representan una gran diversidad de ecosistemas naturales, ecozonas y características geopolíticas: la Argentina (pastizales de zonas templadas o pampas), Belice y Cuba (ecosistema costero), el Brasil (bosque tropical y pastizales tropicales), Bolivia (ecosistema andino), Costa Rica (bosque higrofítico tropical), Cuba (ecosistema insular) y Guyana (ecozona tropical húmeda). La selección fue resultado de varias consultas con funcionarios de diversas oficinas del PNUD, entre ellas la DRALC y la División de Energía Sostenible y Medio Ambiente de la Dirección de Políticas y de Apoyo de Programas, y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM).

La muestra estuvo integrada por proyectos en tres esferas medioambientales prioritarias: ordenamiento de recursos naturales, diversidad biológica y lucha contra la contaminación. En el análisis de las tres amplias esferas medioambientales se consideraron cuestiones como el fomento de la capacidad, el fortalecimiento institucional, la educación sobre el medio ambiente y el papel de las mujeres en la sustentabilidad del medio ambiente.

El rendimiento de los proyectos se tuvo en cuenta al evaluar proyectos que representan todos los tipos de experiencia de realización, entre ellos algunos que han tenido éxito, otros que han sido convertidos y otros que se han interrumpido o han sido abandonados. Hubo variaciones en la situación de los proyectos, desde los que habían finalizado hacía tres años hasta otros que estaban en una etapa avanzada de ejecución.

La Oficina de Evaluación y Planificación Estratégica seleccionó a tres consultores de la región de América Latina y el Caribe y les encomendó la evaluación. Colectivamente, la experiencia de los evaluadores abarcaba conocimientos prácticos en las esferas de ordenamiento del medio ambiente, sociología, ingeniería, economía y empresas internacionales. Además de su formación profesional, los consultores poseían amplia experiencia sobre el terreno adquirida en la región en cuestiones de medio ambiente y desarrollo y estaban familiarizados con los procedimientos y los enfoques del desarrollo utilizados por el PNUD.

Para analizar los proyectos, el Equipo de Evaluación preparó la siguiente metodología: a) recopilar toda la información disponible acerca del proyecto (documento de proyecto, informes provisionales de evaluación, publicaciones, recortes periodísticos); b) individualizar a todos los protagonistas relacionados con ese proyecto (incluidos los funcionarios del PNUD de contratación internacional y nacional, los funcionarios homólogos de los gobiernos, las ONG pertinentes, los posibles beneficiarios del proyecto y las personas que podrían resultar afectadas de otra manera por la realización del proyecto; y c) realizar visitas sobre el terreno para observar la zona del proyecto y entrevistar, individual y colectivamente, a todos los protagonistas estratégicos a fin de obtener sus opiniones sobre el resultado del proyecto y los efectos de éste sobre el medio ambiente.

Los evaluadores prepararon directrices para determinar los efectos de los proyectos sobre las prioridades medioambientales de la región. Las directrices, que abarcaban numerosos temas, constaban de dos secciones principales. La primera sección se refería a la manera en que diversos aspectos del ciclo del proyecto (entre ellos, la selección, definición y diseño del proyecto, la gestión de la realización, la participación y la coordinación de los interesados directos, el monitoreo y seguimiento del proyecto, la asunción del proyecto como propio por los nacionales y la sustentabilidad del proyecto) contribuían al logro de las metas medioambientales. La segunda sección se relacionaba con la determinación de los efectos de las actividades de los proyectos sobre las prioridades medioambientales de la región de América Latina y el Caribe, y particularmente, los adelantos que se habían logrado en materia de medio ambiente.

Sobre la base de su análisis de los 22 proyectos, los evaluadores comprobaron lo siguiente:

• El 59% tenían una estructura que contribuyó a su eficaz realización.
• El 54% poseían un eficaz diseño que ayudó al logro de sus objetivos.
• En un 68% estuvieron claramente definidos los papeles de los protagonistas.
• Un 70% poseían mecanismos para la participación de los homólogos nacionales y, en menor medida, los beneficiarios, en la gestión de la realización.
• Un 59% no poseían ningún mecanismo de vigilancia del medio ambiente ni indicadores de los efectos sobre el medio ambiente.
• Un 81% habían tenido gran flexibilidad durante la realización.

• En un 50% de los proyectos, varios interesados directos opinaron que el PNUD había tenido una actitud muy positiva respecto de dichos proyectos.
• Un 68% poseían recursos para establecer contactos con grupos e instituciones que serían potencialmente afectados por el proyecto y/o se beneficiarían con él.
• Un 63% contaban con mecanismos para consultar a instituciones o personas que serían potencialmente afectadas por el proyecto.
• En un 86% se contó con apoyo político para la realización y el seguimiento del proyecto.
• En sólo un 59% había planes para continuar las actividades iniciadas por el proyecto tras la terminación de éste.

• Para un 50% de los proyectos, el concepto inicial había sido generado en la oficina del PNUD en el país, o en la sede del PNUD, o en un programa mundial administrado por el PNUD o en un organismo técnico de las Naciones Unidas; algunas veces, esas iniciativas no coincidieron con las prioridades nacionales.
• Un 27% fueron seleccionados por los gobiernos en función de sus propias necesidades.
• Un 23% fueron seleccionados por organizaciones internacionales de conformidad con sus propios programas o mandatos.
• Menos del 50% han suscitado una directa participación de los interesados directos en el plano popular o de las comunidades de base.
• En un 54%, los beneficiarios potenciales participaron en la asignación de prioridades a las actividades de los proyectos.

• Sólo un 41% de los proyectos estuvieron sujetos a monitoreo periódico.
• En los mejores casos, los proyectos fueron monitoreados esporádicamente desde el punto de vista de la realización del proyecto, pero no desde el punto de vista del medio ambiente.

• Un 72% estuvieron en condiciones de abordar los conflictos surgidos durante la ejecución de los proyectos.
• Un 27% aún estaban experimentando conflictos durante su realización; de ellos, puede considerarse que un 13% suscitaron un alto grado de conflicto.

• Un 72% ayudaron a movilizar recursos técnicos para el proyecto.
• Un 36% ayudaron a movilizar recursos financieros adicionales.

• Un 45% incluyeron actividades para la comunicación de los resultados.
• Un 50% incluyeron actividades de promoción.

Los efectos que han tenido los proyectos del PNUD en cuanto a mejorar las condiciones del medio ambiente en América Latina y el Caribe estuvieron directamente relacionados con el rendimiento de cada proyecto durante las diferentes etapa del ciclo de proyecto. En otras palabras, la manera en que un proyecto ha sido seleccionado, diseñado, realizado y monitoreado afecta el potencial del proyecto para mejorar las condiciones del medio ambiente.

Conclusión: El PNUD ha desempeñado un importante papel en la selección de proyectos. No obstante, los proyectos para el medio ambiente han sido seleccionados en función de la disponibilidad de fondos y/o del interés del gobierno, y no sobre la base de una estrategia medioambiental explícita del PNUD para la región.

La etapa de diseño de un proyecto es fundamental para determinar su posibilidad de éxito en cuanto a mejorar el medio ambiente. Por ejemplo, cuando los proyectos son diseñados por consultores externos ajenos al contexto nacional, tal vez los interesados directos u otros protagonistas estratégicos no se hagan cargo oportunamente de los proyectos y, por ende, quedarán debilitadas la asunción de los proyectos como propios por los nacionales y la sustentabilidad de los proyectos.

Conclusión: Al utilizar a consultores locales se contribuye sustancialmente al mejor diseño de los proyectos y al éxito de su realización.

Una de las limitaciones de la eficiencia y la eficacia de los proyectos percibidas por el Equipo de Evaluación es ilustrada por el Proyecto de viviendas de bambú de bajo costo. Cuando se inició el proyecto, fue poco lo que se averiguó dentro del PNUD acerca de proyectos similares que podrían contribuir a un mejor diseño de un programa más bien innovador como éste. Se detectó una falta de sistematización de los datos sobre los proyectos y las experiencias anteriores, tanto en la oficina del PNUD en el país como en la DRALC. Por consiguiente, el proyecto o pudo beneficiarse con los conocimientos y la experiencia recogidos por el PNUD en el pasado. Pese a que demostró con éxito las tecnologías del bambú, el proyecto logró pocos adelantos en cuanto a transferir a las comunidades rurales sus conocimientos especializados sobre cultivo del bambú. Cuando se les preguntó al respecto, los funcionarios del proyecto ofrecieron respuestas algo vagas y no comprometidas.

Conclusión: No se cuenta con una base de datos centralizada y de fácil utilización en la que los funcionarios del PNUD puedan recuperar información acerca de la experiencia del PNUD sobre un tema en particular.

Se individualizaron otros factores que revisten importancia crítica para determinar el éxito de un proyecto.

Sea cual fuere la modalidad de ejecución o la calidad del apoyo, todos los homólogos nacionales y de ONG reconocieron que una de las principales ventajas comparativas del PNUD era su imagen, incluido el grado de seguridad y respetabilidad que la organización proporciona al proyecto y al personal de éste. Para las instituciones gubernamentales, el patrocinio del PNUD ofrece autonomía y un cierto grado de protección contra las presiones políticas y financieras que a menudo se ejercen sobre el sector público en los países en desarrollo; los recursos de un proyecto tienen menores probabilidades de ser desviados hacia otros usos o de ser mal administrados, que cuando los fondos se asignan y administran internamente.

Si bien son comunes las quejas acerca de la burocracia del PNUD (en particular en los casos en que se utiliza la ejecución por organismos), a menudo se la considera el menor de dos males cuando se la compara con los procedimientos administrativos del gobierno, que pueden insumir meses para poner en práctica operaciones básicas de adquisición y desembolso.

Un total de 16 de los 22 proyectos (70%) poseían mecanismos para la participación de los homólogos y - en menor medida - los beneficiarios en la conducción de la realización del proyecto. El mecanismo más frecuente era un comité directivo que asesoraba, evaluaba, ayudaba a coordinar y a veces poseía autoridad para aprobar planes de trabajo y revisiones del proyecto, contratación de personal y otras cuestiones.

El éxito del proyecto titulado Plan de Manejo Costero para Patagonia reside en que pudo reunir a todos los diferentes interesados directos en la zona costera de la Patagonia y coordinar todas las diversas actividades que dichos interesados directos estaban realizando a favor del medio ambiente. Merced a esto se lograron en el corto plazo productos concretos y resultados positivos en una zona bastante grande. La creación de conciencia en el público, así como la real participación de éste y el compromiso de los gobiernos locales con respecto a la protección de la diversidad biológica, la lucha contra la contaminación, el turismo ecológico y la necesidad de formular un plan integrado para el ordenamiento de los recursos naturales de la zona, figuran entre los logros más importantes del proyecto.

Conclusión: La participación de los interesados directos en un proyecto es un factor clave del éxito de éste.

En teoría, el monitoreo y la evaluación de los proyectos son práctica regulares en el PNUD. En el documento de proyecto siempre se mencionan los exámenes tripartitos y otras evaluaciones regulares que deben realizarse durante la vida del proyecto. No obstante, se comprobó que en el mejor de los casos, los proyectos de la muestra eran monitoreados esporádicamente en lo concerniente a la realización del proyecto pero no eran monitoreados en lo atingente a sus efectos sobre el medio ambiente. Un total de 59% de los proyectos evaluados carecían de todo mecanismo de monitoreo del medio ambiente o de indicadores de efectos sobre el medio ambiente. Además, los evaluadores comprobaron que el papel de monitoreo del PNUD era reactivo, en lugar de ser proactivo.

Un proyecto logra mejorar una situación medioambiental específica cuando en su diseño se toman en cuenta los datos básicos de referencia sobre el medio ambiente, se fijan metas realistas para mejorar una situación medioambiental específica y se proporcionan los necesarios medios científicos, administrativos y financieros para alcanzar las metas propuestas.

Conclusión: Es preciso elaborar datos básicos de referencia sobre la situación o problema del medio ambiente que el proyecto tratará de mejorar o resolver.

Conclusión: Los proyectos del PNUD deben incluir mecanismos para el monitoreo y la evaluación del adelanto en lo concerniente al medio ambiente.

En relación con el Programa de Silvicultura Sostenible (Programa de Bosques Higrofíticos de Iwokrama), los conocimientos generados por el proyecto desempeñaron una importante función en la ulterior formulación de propuestas de conservación. Además, la delimitación de la zona del proyecto para la conservación forestal y el uso sostenido del bosque representa, en sí misma, una importante contribución a la conservación de los ecosistemas y la diversidad biológica en el país.

Conclusión: Los proyectos del PNUD constituyen un vehículo sin par para generar información acerca de la naturaleza y la situación de los recursos naturales.

La mayoría de los representantes de gobiernos y de ONG entrevistados por el Equipo estuvieron de acuerdo en que un componente esencial para el éxito de un proyecto medioambiental es el grado de formación profesional en la esfera del medio ambiente y de motivación de los funcionarios del PNUD. No todos los funcionarios del PNUD parecían estar profesionalmente capacitados para intercambiar ideas sobre algunas cuestiones del medio ambiente con sus homólogos nacionales.

El documento de cada proyecto del PNUD abarca un plan de trabajo y calendario detallados. No obstante, son muy pocos los directores de proyecto que se sienten obligados a respetar estrictamente esos planes y calendarios. No hay obligación de rendir cuentas con respecto a la realización del proyecto. Si un proyecto es realizado a tiempo y de conformidad con el calendario del documento de proyecto originario, esto se agradece, pero no parecería haber suficiente preocupación acerca de las demoras en la realización de los proyectos.

En muchos casos, la realización del proyecto ha dependido para su éxito de que el PNUD demostrara flexibilidad. Por ejemplo, en el Brasil, el proyecto Apoyo al Grupo de Trabajo Amazónico del Programa Piloto G7 se ha realizado con éxito debido a la colaboración de la oficina local del PNUD en Brasilia, que ha ayudado a varias ONG a preparar sus propias propuestas de proyectos para que el Grupo de Trabajo Amazónico considerara la posibilidad de otorgar financiación. En el caso de Cuba, la oficina local ha desempeñado un papel fundamental en cuanto a contribuir a la organización de talleres técnicos internacionales, dentro del marco del proyecto regional Planificación y Gestión de los Ecosistemas Contaminados de Bahías y Zonas Costeras del Caribe en General

Conclusión: Es necesario que el diseño de un proyecto sea flexible y posibilite la introducción de modificaciones en función de las cambiantes condiciones locales.

En Bolivia, la oficina local del PNUD desempeñó un papel decisivo en la creación de la nueva Secretaría de Asuntos Indígenas y Cuestiones de Género y Generacionales y ha prestado amplio apoyo de organización a la Subsecretaría de Asuntos Indígenas.

Conclusión: El entusiasta apoyo de la oficina local del PNUD contribuye en gran medida al éxito de un proyecto.

Sus numerosas y dispersas actividades sobre el terreno han impuesto demandas logísticas al Apoyo al Programa Nacional para el Desarrollo Sostenible del Ecosistema Chaco. En las disposiciones para la realización se hace hincapié en el uso de consultores a corto plazo. Si bien esta modalidad ha proporcionado flexibilidad al Programa y ha minimizado sus gastos generales, la desigual calidad y la falta de coherencia metodológica del apoyo de consultores ha perjudicado muchas veces los efectos obtenidos. Al parecer, han resultado afectadas en particular las actividades de capacitación.

Conclusión: Los arreglos logísticos de un proyecto afectan su éxito.

Aun cuando el Aprovechamiento del Bambú en la Construcción de Viviendas de Interés Social en Costa Rica tuvo éxito, surgieron dificultades en cuanto a la comprensión de los procedimientos administrativos del PNUD. Esto generó frecuentes fricciones entre el personal del proyecto y los funcionarios administrativos en la oficina local del PNUD. Las necesidades administrativas de los proyectos para el medio ambiente pueden exceder la capacidad de la oficina local, en particular cuando éste debe efectuar en forma constante y con poco preaviso pequeños desembolsos continuos y dispersos con destino a personas o a organizaciones oficiosas de la comunidad. El proyecto de viviendas de bambú, así como el Programa de Pequeños Subsidios (PPS) y el Apoyo al Programa Nacional para el Desarrollo Participativo de los Pueblos Indígenas del Oriente, Chaco y Amazonia, ambos en Bolivia, están familiarizados con las dificultades que entraña atender las actividades de proyectos en pequeña escala y dispersos, susceptibles a la influencia de factores externos como la distancia, el clima, los calendarios agrícolas o los ciclos del trabajo comunitario.

Conclusión: A fin de promover el desarrollo humano sostenible, es preciso que el PNUD: a) mejore su desempeño en el contacto con grupos e instituciones que podrían beneficiarse potencialmente con sus proyectos o ser afectados por éstos; b) aumente la participación de los beneficiarios potenciales en la asignación de prioridades a las actividades de los proyectos; y c) aumente su capacidad para resolver los conflictos generados por sus proyectos.

Es algo difícil determinar los efectos sobre el ordenamiento sostenible de los recursos naturales logrados por proyectos para los recursos naturales y la diversidad biológica financiados o coordinados por el PNUD, debido a dos razones principales. En primer lugar, se carece de datos básicos de referencia sobre el medio ambiente y de análisis a fondo de la situación en que se encuentran los recursos naturales de la región. Por consiguiente, no es fácil determinar si un proyecto del PNUD sobre el ordenamiento sostenible de bosques tropicales, por ejemplo, ha mejorado o no la situación general de los bosques higrofíticos de la región, dado que dicha situación no se conocía con precisión antes de que comenzara el proyecto. En segundo lugar, con frecuencia los efectos reales de un proyecto de ordenamiento de recursos naturales se ponen de manifiesto recién después de un período prolongado.

Pese a esas limitaciones, y tras examinar los nueve proyectos relativos a recursos naturales que formaban parte de la muestra, el Equipo de Evaluación efectuó las siguientes comprobaciones:

• Un 60% de los proyectos contribuyeron a la realización de estudios básicos de referencia y a la recopilación de datos básicos de referencia sobre los recursos naturales.
• Un 46% contribuyeron al establecimiento o el enriquecimiento de bancos de datos, en los que se incorporaron las informaciones sobre los recursos naturales recopiladas por los proyectos.
• Un 23% elaboraron sistemas para el ordenamiento sostenible de los recursos naturales.

• Un 30% establecieron incentivos económicos para proteger y conservar los recursos naturales.
• Sólo un 50% prestaron atención concretamente a la obtención de utilidades económicas a raíz del ordenamiento sostenible de los recursos naturales.
• Un 70% capacitaron a personal para potenciarlo a fin de que promoviera el ordenamiento sostenible de los recursos naturales.

• Un 53% contribuyeron al desarrollo de actividades educacionales (por ejemplo, preparación de estudios monográficos y de materiales educacionales para las escuelas) en relación con el ordenamiento sostenible de los recursos naturales.

Algunos proyectos patrocinados por el PNUD han contribuido a introducir nuevas tecnologías que son de importancia primordial para conservar y proteger la diversidad biológica y los recursos naturales, por ejemplo, los cambios en la tecnología pesquera introducidos en virtud del Plan de Manejo Costero para Patagonia.

Conclusión: Al introducir tecnologías ecológicamente racionales, el PNUD ha contribuido sustancialmente a la promoción del ordenamiento sostenible de los recursos naturales.

Desde la etapa preparatoria del Aprovechamiento del Bambú en la Construcción de Viviendas de Interés Social en Costa Rica, por ejemplo, se han construido en varias comunidades rurales 737 unidades de vivienda para personas de bajos ingresos y actualmente hay otras 30 unidades en construcción. De ese total, 90 fueron construidas enteramente por beneficiarios locales en virtud de iniciativas de autoayuda comunitaria; para el resto se ha combinado la autoayuda con mano de obra contratada. Cada unidad construida ha ofrecido empleo temporal a ocho personas. Los métodos de construcción son ecológicamente racionales y simples y requieren alta densidad de mano de obra; los paneles de bambú son revestidos de cemento para que la vivienda tenga una apariencia estándar. Los beneficiarios de viviendas construidas mediante la autoayuda pueden escoger entre cuatro diferentes modelos, diseñados en consulta con las comunidades; cuando se obtiene financiación por conducto de BANHVI (el banco hipotecario para la vivienda), los beneficiarios pueden escoger entre dos modelos.

Los proyectos patrocinados por el PNUD han logrado interesar a la gente en la conservación de los recursos locales de diversidad biológica cuando dichos proyectos han destacado los beneficios económicos potenciales que puede obtener la población local a raíz de la protección de la diversidad biológica y su ordenamiento sostenible. Por ejemplo, el Apoyo al Programa Nacional para el Desarrollo Sostenible del Ecosistema Chaco ha contribuido a individualizar y establecer medidas de conservación para explotar de manera sostenible la población de sábalos en el Río Pilcomayo. El lema del programa de turismo ecológico preparado por el proyecto de Plan de Manejo Costero para Patagonia era "Turismo responsable".

Conclusión: Al vincular las oportunidades económicas con el ordenamiento de los recursos, el PNUD ha contribuido a la promoción del desarrollo humano sostenible.

Conclusión: La capacitación de habitantes locales en los aspectos medioambientales de los recursos naturales es un importante factor para velar por la protección y el ordenamiento sostenible de esos recursos.

Uno de los criterios utilizados por los evaluadores para la medición de los efectos de los proyectos del PNUD sobre el medio ambiente fue el grado de sustentabilidad de las actividades de los proyectos. El Equipo trató de obtener respuesta a preguntas como: "¿Qué pasará después de que el proyecto finalice?" "¿Continuarán el gobierno, las instituciones y otros interesados directos las iniciativas comenzadas por el proyecto?" Los resultados de sus indagaciones se presentan a continuación:

Conclusión: No puede determinarse fehacientemente el grado de sustentabilidad cuando están ausentes las disposiciones de monitoreo o seguimiento ex post.

Conclusión: La sustentabilidad de las actividades de los proyectos está directamente vinculada al grado de participación de los diversos interesados directos en el diseño y la realización de dichos proyectos. Cuanto mayor sea su participación, tanto mejores serán las posibilidades de sustentabilidad.

Conclusión: Varios proyectos de recursos naturales y conservación de la diversidad biológica han establecido un alto grado de dependencia respecto del PNUD. Por ende, las iniciativas comenzadas por esos proyectos sólo se sostendrán si se sigue proporcionando financiación.

Conclusión: La sustentabilidad de las actividades de un proyecto también depende de la voluntad política de las autoridades en cuanto a continuar tales actividades.

Conclusión: La sustentabilidad de las actividades de los proyectos también depende del desempeño económico de dicho proyecto.

En los países de América Latina, muchas mujeres trabajan la tierra y utilizan recursos (agua, carbón y otros insumos energéticos) para proporcionar alimentos y albergue a sus familias. Lamentablemente, ninguno de los proyectos analizados por el Equipo de Evaluación demostró algún esfuerzo específico y explícito por mejorar la participación de las mujeres en la protección y la conservación de los recursos naturales y la diversidad biológica.

Conclusión: La participación de las mujeres en la protección y el uso sostenible de su medio ambiente local reviste importancia primordial para la sustentabilidad de las actividades y los resultados de los proyectos para el medio ambiente.

El análisis de los cinco proyectos centrados en reducir y prevenir la contaminación muestra que el PNUD ha contribuido a la reducción de la contaminación en algunas zonas de América Latina y el Caribe. Las principales comprobaciones del Equipo de Evaluación son:

• Un 50% de los proyectos han alcanzado sus objetivos, de conformidad con lo indicado en el documento de proyecto.
• Todos los proyectos se centraron en la planificación para la reducción de la contaminación, pero sólo uno previó actividades concretas para reducir la contaminación.

• Un 80% de los proyectos contribuyeron a la elaboración de un inventario de contaminantes y fuentes de contaminación.
• Un 80% sistematizaron y publicaron los datos científicos recogidos durante la realización de cada proyecto.
• Aun cuando todos los proyectos tuvieron el propósito de reducir la contaminación en su zona geográfica de influencia, ninguno estableció metas concretas para reducir el problema de contaminación que estaban abordando.

• Ninguno de los proyectos vinculó sus actividades o sus resultados con las ventajas económicas existentes o potenciales que se obtendrían de la reducción de la contaminación en la zona de influencia del proyecto.

• Todos los proyectos influyeron sobre la formulación de políticas y normas locales para el medio ambiente.
• Sólo un 50% contribuyeron a la aplicación de nuevas políticas para el medio ambiente.

• Las actividades de sólo un proyecto han mostrado un alto grado de sustentabilidad.

Conclusión: El conocimiento y el acceso a los datos básicos de referencia sobre contaminantes y fuentes de contaminación existentes son factores determinantes esenciales para el éxito de un proyecto en cuanto a la reducción de la contaminación.

Conclusión: Es preciso que el PNUD elabore indicadores de rendimiento medioambiental a fin de promover proyectos encaminados a reducir la contaminación.

Conclusión: La participación de la población local es un factor clave en la reducción de la contaminación.

Conclusión: Al alentar la colaboración y la participación de instituciones involucradas en el monitoreo de la contaminación se aumenta la probabilidad y el grado de éxito de un proyecto.

Al destinar los recursos sólo a reducir la contaminación, se utilizan de manera ineficiente dichos recursos. Los proyectos del PNUD relativos a la contaminación tienen mayores efectos cuando se demuestran claramente los beneficios económicos dimanados de reducir la contaminación.

Conclusión: Es necesario que en los proyectos del PNUD para reducir la contaminación se indiquen las potenciales ventajas económicas de esa reducción.

De los 22 proyectos evaluados, 12 trataban del fomento de la capacidad y de alguna forma de fortalecimiento institucional. No obstante, muchos de ellos aún dejaban mucho que desear con respecto a obtener información sobre dos temas: las propias instituciones y el grado de mejora en la gestión de las instituciones donde los proyectos fueron formulados. Por otra parte, muchos de los proyectos efectuaron contribuciones a la educación y la capacitación del personal de las instituciones sobre las que influyeron los proyectos.

De los proyectos evaluados, cuatro se centraron en el fortalecimiento institucional y el fomento de la capacidad. Del análisis de esos proyectos se desprenden las siguientes comprobaciones principales:

• Un 75% contribuyeron a la formulación de políticas nacionales o locales para el medio ambiente y de leyes o normas sobre el medio ambiente.
• Un 50% contribuyeron a mejorar los programas de educación sobre el medio ambiente en el país o la región.
• Un 75% contribuyeron al establecimiento de bases de datos acerca de las condiciones medioambientales del país o la región donde se realizaba cada proyecto.
• Todos los proyectos establecieron redes con ONG y con representantes de entidades de la sociedad civil involucradas en cuestiones del medio ambiente.
• Ninguno de los proyectos contribuyó a consolidar los vínculos con el sector privado.

El Equipo de Evaluación llegó a las siguientes conclusiones:

Conclusión: El PNUD ha contribuido sustancialmente a aumentar los conocimientos prácticos de los profesionales y de otras personas de las comunidades locales y mejorar así su capacidad de ordenamiento del medio ambiente.

Conclusión: El PNUD también ha efectuado una importante contribución al fortalecimiento de las instituciones medioambientales nacionales y locales.

Tras analizar las maneras en que el PNUD ha diseñado, formulado y realizado sus proyectos para el medio ambiente, el Equipo de Evaluación efectuó las siguientes recomendaciones:

• A fin de obtener el máximo beneficio de sus recursos, el PNUD debería formular una explícita estrategia regional a largo plazo de desarrollo del medio ambiente que posibilite que el PNUD maximice su contribución en zonas a las que se ha asignado prioridad regional.
• La estrategia debería incluir criterios para individualizar y seleccionar proyectos, incluida la consideración de los posibles efectos que la individualización, selección y realización del proyecto podría tener sobre el medio ambiente de una región en particular.
• El PNUD debería establecer metas concretas para mejorar problemas medioambientales específicos, por ejemplo, reducir la tasas de deforestación en América Latina y el Caribe en un 1% hacia el año 2003.
• El PNUD debería establecer el uso obligatorio del Manual y Guía para la Gestión Ambiental y el Desarrollo Sostenible por todos los funcionarios del PNUD, a fin de velar por que se incluyan explícitamente los aspectos del medio ambiente en todos los proyectos y actividades patrocinados por el PNUD.

• Es preciso seleccionar todos los proyectos para el medio ambiente de conformidad con las prioridades nacionales o regionales para el medio ambiente.

• Todos los proyectos para el medio ambiente patrocinados por el PNUD deberían elaborar datos básicos de referencia con respecto a la situación o el problema del medio ambiente que los proyectos tratarán de mejorar o resolver.

• El PNUD debería establecer un banco de datos de fácil uso que recogería la experiencia obtenida de sus propios proyectos para el medio ambiente.
• El banco de datos sobre el medio ambiente debería contener nombres de personas e instituciones que han participado en proyectos, descripciones de los resultados de los proyectos y un breve resumen de las lecciones obtenidas.
• Los funcionarios del PNUD que están preparando nuevos proyectos para el medio ambiente deberían servirse siempre del banco de datos a fin de beneficiarse con la valiosa experiencia obtenida por la organización a lo largo de los años.

• Siempre que sea posible y a lo largo de todo el ciclo del proyecto, deberían utilizarse consultores locales especialistas en medio ambiente, dado que contribuyen sustancialmente al buen diseño del proyecto y propician una mayor asunción de los proyectos como propios por los nacionales, así como la sustentabilidad de los proyectos.

• Debería definirse claramente la situación o problema que está tratando de mejorar o resolver el proyecto y deberían expresarse en forma inequívoca y concisa los objetivos del proyecto.

• En la etapa de diseño del proyecto, los funcionarios del PNUD deberían individualizar a los potenciales beneficiarios, o a las personas que de otro modo podrían ser afectados por la realización de un particular proyecto para el medio ambiente, y celebrar consultas con ellos.
• Debería determinarse la capacidad de los interesados directos y los beneficiarios locales para contribuir a la realización del proyecto.
• Las personas involucradas en el diseño del proyecto deberían poseer un conocimiento a fondo del ámbito local del proyecto.
• El diseño del proyecto debería ser flexible y posibilitar la introducción de modificaciones, de conformidad con las cambiantes condiciones locales.

• Los proyectos del PNUD deberían incluir los siguientes elementos:
• unos claros indicadores de rendimiento en lo concerniente al medio ambiente (cómo pueden medirse los resultados o los éxitos);
• unos mecanismos para el monitoreo del progreso en relación con el medio ambiente (naturalmente, el monitoreo sólo será posible si se cuenta con datos básicos de referencia, indicadores de rendimiento y una estrategia explícita que exprese lo que está tratando de lograr el proyecto);
• una evaluación de mediados de período y una evaluación final, a fin de apreciar los resultados del proyecto;
• medios de determinar los resultados del proyecto en lo concerniente a la satisfacción de las necesidades de los homólogos en el gobierno nacional.

• Deberían indicarse claramente las responsabilidades de cada funcionario en la realización de las actividades del proyecto, además de un calendario de esas actividades y de los productos del proyecto.
• Deberían describirse claramente los papeles de los homólogos nacionales participantes.
• Los proyectos deberían incluir un presupuesto detallado que bastara para financiar cada una de las actividades previstas en virtud del proyecto.

• Los proyectos deberían intercambiar información con todos quienes intervienen en el proyecto (funcionarios del PNUD, homólogos nacionales, beneficiarios y otras personas potencialmente afectadas).
• Debe comunicarse a los gobiernos anfitriones y las instituciones locales la información sobre los resultados de todos los proyectos para el medio ambiente patrocinados por el PNUD.

• El PNUD debería proseguir sus acciones para mejorar sistemáticamente la educación y la capacitación de todos sus funcionarios (tanto de la sede como de las oficinas en los países) en el ordenamiento del medio ambiente.
• La capacitación debería incluir actividades generales de fomento de la capacidad, además de capacitación específica en la determinación de los resultados de los proyectos con respecto al medio ambiente.

• El PNUD debería esforzarse más por realizar actividades de fomento de la capacidad en la esfera del medio ambiente, a fin de proporcionar a las personas los conocimientos y los instrumentos que mejorarán sus posibilidades de proteger, ordenar y conservar su medio ambiente.

• El PNUD debería tratar en forma sistemática de alentar explícitamente la participación de las mujeres en los proyectos relativos al medio ambiente, en calidad de agentes de conservación y promotoras del desarrollo humano sostenible. Esto significa que cada proyecto para el medio ambiente debería incluir fomento de la capacidad, capacitación y actividades de monitoreo del medio ambiente, específicamente en beneficio de las mujeres.